การคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

(Protection for the Rights of Persons with Disabilities in the Situations of Humanitarian Emergency)

อานนท์ ศรีบุญโรจน์*

 

บทนำ

 

            “รัฐภาคีจะดำเนินมาตรการที่จำเป็นทั้งปวงเพื่อประกันการคุ้มครองและความปลอดภัยของคนพิการในสถานการณ์ที่มีความเสี่ยงรวมทั้งสถานการณ์ความขัดแย้งทางอาวุธสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมและการเกิดขึ้นของภัยพิบัติทางธรรมชาติทั้งนี้ตามพันธกรณีของรัฐภาคีภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศซึ่งรวมทั้งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศและกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ”(ข้อ ๑๑แห่งอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ)[๑]

            ท่ามกลางสถานการณ์ความขัดแย้งและการเปลี่ยนแปลงของสภาพแวดล้อมทางธรรมชาติ ซึ่งส่งผลให้เกิดภยันตรายหลากหลายรูปแบบ ทั้งที่เกิดจากการกระทำของมนุษย์เอง เช่น การทำสงครามทั้งในระดับระหว่างประเทศและภายในประเทศ และที่เกิดจากการกระทำของธรรมชาติ ได้แก่ ภัยธรรมชาติต่าง ๆ ดังที่ปรากฏให้เห็นอยู่เป็นระยะ ๆ ซึ่งความเสียหายที่เกิดจากภัยพิบัติเหล่านี้มักจะส่งผลกระทบเป็นวงกว้าง มิได้จำกัดอยู่แต่เฉพาะพื้นที่ใดพื้นที่หนึ่งหรือแต่เฉพาะบุคคลใดบุคคลหนึ่ง

            ซึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่าภายใต้สถานการณ์เช่นนี้คนพิการนับเป็นกลุ่มคนที่มีความอ่อนแอ(vulnerable) โดยเฉพาะอย่างยิ่งคนพิการที่เป็นผู้หญิงและเด็กมีโอกาสตกเป็นเหยื่อของการใช้ความรุนแรง การถูกแสวงหาประโยชน์ รวมทั้งการล่วงละเมิดทางเพศ[๒] ประกอบกับการขาดความตระหนักและความรู้ความเข้าใจในเรื่องที่เกี่ยวกับความต้องการจำเป็นพิเศษ(specific needs) ของคนพิการจากหน่วยงานภาครัฐและหน่วยงานเอกชนที่เข้ามาให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมในสถานการณ์ฉุกเฉิน จึงยิ่งทำให้คนพิการไม่ได้รับความสนใจหรือสนับสนุนในการช่วยเหลือทางมนุษยธรรมตลอดจนโครงการในการพัฒนาต่าง ๆ ที่จำเป็น[๓]ซึ่งบ่อยครั้งที่คนพิการถูกปฏิเสธสิทธิในการมีชีวิตซึ่งรวมถึงสิทธิที่จะได้รับการคุ้มครองในสถานการณ์ที่มีความเสี่ยงต่าง ๆ ด้วย เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ การขัดกันทางอาวุธ และในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมอื่น ๆ[๔]

            จากการสำรวจของChristian Blind Mission (CBM) พบว่าในปัจจุบันมีคนพิการกว่าห้าร้อยล้านคนอาศัยอยู่ในประเทศที่มีสงครามและประสบกับภัยพิบัติทางธรรมชาติ[๕] ซึ่งองค์การอนามัยโลก (World Health Organization : WHO) ได้ประมาณการว่า มีคนพิการราว ร้อยละ ๕ ถึง ๗ อาศัยอยู่ในศูนย์พักพิงและค่ายผู้อพยพ[๖]แต่อย่างไรก็ดีค่ายผู้อพยพและศูนย์พักพิงโดยทั่วไปก็ไม่ได้มีลักษณะที่เอื้อต่อการเข้าถึง (accessibility) ของคนพิการ นอกจากนี้การขาดฐานข้อมูลที่เกี่ยวกับคนพิการก็เป็นปัญหาสำคัญอีกประการหนึ่งที่ทำให้คนพิการไม่ได้รับความสนใจ[U1] ในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม[๗] ส่งผลให้เกิดการเลือกปฏิบัติต่อคนพิการในสภาวการณ์ที่ทรัพยากรมีอยู่อย่างจำกัด[๘]

            ดังนั้นการปราศจากการเตรียมความพร้อมที่เหมาะสมเพื่อรองรับกับสถานการณ์ที่จะเกิดขึ้นจึงเป็นเงื่อนไขสำคัญที่อาจก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนต่อกลุ่มประชากรที่มีความอ่อนแอ รวมถึงคนพิการได้ ซึ่งนับเป็นความรับผิดชอบของหน่วยงานทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับชาติ ตลอดจนหน่วยงานที่ให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมในอันที่จะบรรเทาความเดือดร้อนที่เป็นผลมาจากภัยพิบัติต่าง ๆ ให้ครอบคลุมกับประชากรทุกกลุ่ม[๙]      

            โดยในบทความนี้ผู้เขียนมุ่งที่จะศึกษาถึงข้อความคิดตลอดจนแนวทางในการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม ซึ่งจะได้แบ่งการศึกษาออกเป็น ๕ส่วน ประกอบด้วย ส่วนที่ ๑ความหมายและขอบเขตของกฎหมายมนุษยธรรม, ส่วนที่ ๒พันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม, ส่วนที่ ๓แนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม, ส่วนที่ ๔ประเทศไทยกับการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม และส่วนที่ ๕บทสรุป ดังจะได้พิจารณาเป็นลำดับ ๆ ต่อไปนี้

 

ความหมายและขอบเขตของกฎหมายมนุษยธรรม

 

            แนวคิดในเรื่องการให้ความช่วยเหลือระหว่างประเทศมีจุดเริ่มต้นมาจากการให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมตามกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ (International Humanitarian Law) ซึ่งมีสถานะเป็นกฎหมายเฉพาะ (lexspecialis)[๑๐]โดยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศหรือที่ในอดีตเรียกว่า “กฎหมายภาคสงคราม” (Law of War) นี้เป็นสาขาหนึ่งของกฎหมายระหว่างประเทศ[๑๑]อันเป็นส่วนหนึ่งของกฎเกณฑ์ของกฎหมายระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการใช้กำลังทางทหารในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศซึ่งอาจแบ่งได้เป็น ๒ส่วน[๑๒] กล่าวคือ กฎหมายที่ว่าด้วยสิทธิของรัฐในการใช้กำลังทางทหารโดยชอบด้วยกฎหมาย(jus ad bellum) และส่วนที่เกี่ยวด้วยกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ(jus in bello) อันเป็นกฎเกณฑ์ที่ว่าด้วยการปฏิบัติการทางทหารเพื่อกำหนดหน้าที่สำหรับพลรบตลอดจนสิทธิและความคุ้มครองสำหรับผู้ที่ไม่ได้เข้าร่วมในสงครามโดยเฉพาะพลเรือนและผู้ที่ไม่อยู่ในสถานะที่จะสู้รบได้อีกต่อไป[๑๓]

ซึ่งหลักเกณฑ์ในส่วนหลังนี้ได้รับอิทธิพลมาจากแนวความคิดในทางศาสนาและแนวคิดในเชิงอุดมการณ์โดยหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวด้วยการทำสงครามได้ปรากฏอยู่ในวัฒนธรรมต่าง ๆ ของโลกไม่ว่าจะเป็น อินเดีย แอฟริกา[๑๔]จึงอาจกล่าวได้ว่ากฎหมายว่าด้วยการทำสงครามเป็นกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศที่มีความเก่าแก่ที่สุดเรื่องหนึ่งในกฎหมายระหว่างประเทศ ดังที่ท่าน Weeramantryผู้พิพากษาศาลยุติธรรมระหว่างประเทศได้เคยแสดงทัศนะไว้ในความเห็นแย้งในคดีLegality of the Threat or Use of Nuclear Weapons ค.ศ. ๑๙๙๖[๑๕]ว่า กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศไม่ได้เป็นเรื่องใหม่และไม่ได้เป็นผลผลิตของวัฒนธรรมใดวัฒนธรรมหนึ่ง แต่มาจากแหล่งวัฒนธรรมต่าง ๆ ทั่วโลกเช่น ฮินดู พุทธ จีน คริสต์ อิสลาม และแอฟริกา[๑๖]

            จนกระทั่งในช่วงศตวรรษที่ ๑๙จารีตประเพณีที่เกี่ยวกับการทำสงครามดังกล่าวจึงได้ถูกประมวลให้อยู่ในรูปของกฎหมายลายลักษณ์อักษร[NL2]  ดังที่ปรากฏในอนุสัญญากรุงเจนีวา[NL3]  ค.ศ. ๑๘๖๔สำหรับการปรับปรุงเงื่อนไขของผู้ได้รับบาดเจ็บของกองทัพในสนามรบ และที่ประชุมแห่งกรุงเฮก ค.ศ. ๑๘๙๙และ ๑๙๐๗ตามลำดับ[๑๗]ประกอบกับการริเริ่มของภาคเอกชนจึงทำให้เกิดคณะกรรมการกาชาดสากล (International Committee of the Red Cross : ICRC) ซึ่งถือได้ว่าเป็นหน่วยงานที่มีคุณูปการในการให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมและการพัฒนากฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศเป็นอย่างยิ่ง

            ภายใต้การดำเนินงานของคณะกรรมการกาชาดสากลได้มีการจัดทำอนุสัญญากรุงเจนีวา[NL4]  ค.ศ. ๑๙๔๙จำนวน ๔ฉบับ[๑๘] และพิธีสารเพิ่มเติมอนุสัญญากรุงเจนีวาจำนวน๓ฉบับ[๑๙] อันเป็นกฎหมายพื้นฐานของกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศในปัจจุบัน

            แต่อย่างไรก็ดีในการพิจารณาถึงขอบเขตของกฎหมายมนุษยธรรมไม่ควรจำกัดอยู่แต่เฉพาะในเรื่องที่เกี่ยวกับสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธ (Armed Conflict) เท่านั้น หากแต่จำเป็นที่จะต้องขยายขอบเขตไปถึงการให้ความช่วยเหลือประชาชนในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมในรูปแบบอื่น ๆ ด้วย เช่น ภัยพิบัติทางธรรมชาติ สถานการณ์โรคระบาด สถานการณ์ความอดอยาก ฯลฯ ประกอบกับในมาตรา ๑ร่วม (common article)[๒๐]ของอนุสัญญากรุงเจนีวา[NL5] เองก็ได้กำหนดให้รัฐภาคีต้องป้องกันและต่อต้านภัยคุกคาม ซึ่งหมายรวมถึงภัยพิบัติอันเกิดจากสถานการณ์ต่าง ๆ ด้วยตามนัยนี้ถึงแม้ว่าพัฒนาการของกฎหมายในปัจจุบันจะยังไม่เกิดกฎหมายที่มีสภาพบังคับในเรื่องนี้ก็ตาม แต่ก็ควรที่จะยอมรับการให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมให้เข้าถึงผู้ที่ได้รับผลกระทบจากสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมในด้านอื่น ๆ ด้วยเช่นกัน[๒๑]

 

พันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

 

          สำหรับพันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการให้การคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้น แม้ว่าในปัจจุบันเอกสารในทางระหว่างประเทศ (international documents) หลายฉบับจะได้ให้การยอมรับว่า คนพิการเป็นกลุ่มคนที่มีความเสี่ยงอย่างยิ่งในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม[๒๒] แต่แทบจะไม่มีตราสารฉบับใดในทางระหว่างประเทศ(international instruments) ที่ได้ให้การคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ดังกล่าวไว้โดยเฉพาะเลย

            จนกระทั่งในปี ค.ศ. ๒๐๐๖อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ (Convention on the Rights of Persons with Disabilities ๒๐๐๖: CRPD)ได้ให้การรับรองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไว้โดยตรงเป็นครั้งแรก โดยกำหนดพันธกรณีในทางระหว่างประเทศให้รัฐภาคีต้องดำเนินมาตรการเท่าที่จำเป็นเพื่อให้การคุ้มครองคนพิการในสถานการณ์ที่มีความเสี่ยง รวมทั้งสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นในสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธ และภัยพิบัติทางธรรมชาติ[๒๓]ตลอดจนจะต้องให้หลักประกันและส่งเสริมให้คนพิการสามารถเข้าถึงสิทธิต่าง ๆ ที่จำเป็นในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมโดยปราศจากการเลือกปฏิบัติบนพื้นฐานของเหตุแห่งความพิการ[๒๔]

            ต่อมาในปี ค.ศ. ๒๐๐๙ อนุสัญญาเพื่อการคุ้มครองและให้ความช่วยเหลือผู้ไร้ถิ่นฐานภายในดินแดนแอฟริกา (Convention for Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa ๒๐๐๙: Kampala Convention)ได้กำหนดให้รัฐภาคีจะต้องให้การคุ้มครองและให้ความช่วยเหลือเป็นพิเศษกับผู้ไร้ถิ่นฐานที่ต้องการความจำเป็นเป็นพิเศษ ซึ่งรวมถึงคนพิการด้วย[๒๕]

            ในขณะที่ความตกลงระหว่างประเทศฉบับอื่น ๆ ที่เกี่ยวกับกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ และกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศโดยทั่วไปมักจะเป็นการกำหนดพันธกรณีในลักษณะกว้าง ๆ โดยไม่ได้ให้การรับรองในเรื่องการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไว้โดยตรง ถึงแม้ว่าจะมีความตกลงบางฉบับจะได้กำหนดหน้าที่ให้รัฐต้องให้ความคุ้มครองเป็นพิเศษต่อพลเรือนบางกลุ่มในสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธก็ตาม แต่ก็ยังคงจำกัดอยู่แต่เฉพาะการให้ความคุ้มครองสตรี เด็ก และบุคลากรทางการแพทย์เท่านั้น[๒๖] หาได้ครอบคลุมถึงคนพิการด้วยไม่ทั้ง ๆ ที่ภาวะสงครามกับคนพิการนั้นนับว่ามีความสัมพันธ์กันอย่างใกล้ชิด ในแง่หนึ่ง สงครามเป็นสาเหตุประการสำคัญที่ก่อให้เกิดความพิการอย่างกว้างขวางทั้งพลรบและพลเรือน[๒๗]ในอีกแง่หนึ่งภาวะสงครามทำให้คุณภาพชีวิตของคนพิการที่มีอยู่เดิมแย่ลง ไม่ว่าจะเป็นการก่อให้เกิดความพิการซ้ำซ้อน ถูกทอดทิ้ง ไม่ได้รับการดูแลสุขภาพ ฯลฯ[๒๘]

            สำหรับความตกลงระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการให้ความช่วยเหลือในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมที่เกิดจากภัยพิบัติทางธรรมชาตินั้น ปัจจุบันยังไม่ปรากฏว่ามีความตกลงในระดับสากลที่เกี่ยวกับเรื่องดังกล่าว[๒๙]แต่ก็มิได้หมายความว่าประชาคมระหว่างประเทศจะไม่ได้ให้ความสำคัญกับเรื่องนี้เสียทีเดียว ดังที่จะเห็นได้จากเคยมีความพยายามในการจัดทำอนุสัญญาเกี่ยวกับการส่งความช่วยเหลือฉุกเฉินในปี ค.ศ. ๑๙๘๔ แต่ความพยายามดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จโดยเป็นเพียงร่างอนุสัญญาว่าด้วยการเร่งลำเลียงการบรรเทาทุกข์ฉุกเฉิน (Draft Convention on Expediting the Delivery of Emergency Assistance)[๓๐]เท่านั้น อีกทั้งยังปรากฏว่ามีความร่วมมือในระดับภูมิภาคหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็น ภูมิภาคอเมริกา ภูมิภาคยุโรป ภูมิภาคตะวันออกกลาง และภูมิภาคอาเซียน[๓๑]

            อย่างไรก็ดีแม้ว่าจะมีความตกลงที่เกี่ยวกับการให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมในกรณีภัยพิบัติทางธรรมชาติในระดับภูมิภาคอยู่หลายฉบับ แต่ก็ไม่มีความตกลงฉบับใดที่ได้รับรองถึงการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมอันเกิดจากภัยพิบัติทางธรรมชาติไว้โดยตรงความตกลงในเรื่องนี้ยังคงเป็นความตกลงที่กำหนดพันธกรณีในลักษณะกว้าง ๆ เหมือนกับความตกลงที่เกี่ยวกับการให้ความช่วยเหลือคนพิการในสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธดังกล่าวมาข้างต้น

            อนึ่ง ถึงแม้ที่ผ่านมาตราสารที่ก่อให้เกิดพันธกรณีในทางระหว่างประเทศจะยังไม่มีรายละเอียดมากนักในการให้การคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม แต่ประชาคมระหว่างประเทศเองก็ได้เริ่มให้ความสำคัญกับการกำหนดมาตรการและการวางแนวปฏิบัติเพื่อลดความเสี่ยงและผลกระทบของคนพิการที่มีในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมดังที่ได้มีการบรรจุประเด็นดังกล่าวไว้ในกรอบการดำเนินงาน (framework) และยุทธศาสตร์ (strategy) ในระดับนานาชาติหลายฉบับโดยในเอเชียและแปซิฟิคได้อาศัยแนวทางที่สำคัญจาก กรอบดำเนินงานเฮียวโกะสำหรับปฏิบัติการระหว่างปี ๒๐๐๕-๒๐๑๕: การสร้างความพร้อมรับมือของชาติและชุมชนต่อภัยพิบัติ (Hyoko Framework for Action๒๐๐๕-๒๐๑๕: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters)[๓๒]และแผนยุทธศาสตร์อินชอนในการสร้างสิทธิให้เกิดขึ้นจริงสำหรับคนพิการในเอเชียและแปซิฟิค ค.ศ. ๒๐๑๒(Incheon Strategy to “Make the Right Real” for Persons with Disabilities in Asia and the Pacific ค.ศ. ๒๐๑๒)[๓๓]

            โดยภายใต้กรอบดำเนินงานเฮียวโกะในส่วนที่ว่าด้วยแนวทางในการพัฒนาสังคมและเศรษฐกิจ ได้กำหนดให้รัฐสร้างความเข้มแข็งให้แก่กลไกการทำงานของเครือข่ายความปลอดภัยทางสังคมเพื่อให้สามารถช่วยเหลือทั้งคนยากจน ผู้สูงอายุ ผู้พิการ และประชากรกลุ่มอื่นๆ ที่ได้รับผลกระทบจากภัยพิบัติ ขยายขอบเขตของการเยียวยาซึ่งรวมถึงการทำงานทางด้านจิตวิทยาสังคมเพื่อบรรเทาผลกระทบทางด้านจิตใจของกลุ่มที่มีความอ่อนไหว โดยเฉพาะเด็ก ในช่วงหลังจากเกิดภัยพิบัติ[๓๔]

ส่วนแผนยุทธศาสตร์อินชอนนั้น ในจุดมุ่งหมายที่ ๗ ได้รับรองถึงการลดและการจัดการความเสี่ยงในภัยพิบัติที่ครอบคลุมถึงคนพิการ โดยได้ชี้ให้เห็นถึงสภาพปัญหาที่เกิดกับคนพิการในสถานการณ์ภัยพิบัติไว้อย่างน่าสนใจว่า “ภูมิภาคเอเชียและแปซิฟิคได้รับผลกระทบอย่างชัดเจนจากภัยพิบัติ ซึ่งรวมถึงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงสภาวะอากาศ คนพิการและกลุ่มคนที่มีความอ่อนแออื่นมีความเสี่ยงสูงที่จะเสียชีวิต บาดเจ็บ หรือพิการเพิ่มเติมขึ้นอีก ซึ่งเป็นผลมาจากการถูกกีดกันจากนโยบาย แผนงานหรือโปรแกรมลดความเสี่ยงภัยพิบัติ การประกาศเตือนภัยในสื่อสาธารณะมักใช้รูปแบบหรือภาษาที่คนพิการไม่สามารถเข้าถึงและรับรู้ได้ รวมทั้งทางหนีภัย ศูนย์พักพิง และสิ่งอำนวยความสะดวกมักมีแนวโน้มเป็นอุปสรรคในการใช้ประโยชน์โดยคนพิการ”[๓๕]ด้วยเหตุนี้แผนยุทธศาสตร์อินชอนจึงได้กำหนดเป้าหมายให้รัฐต้องเสริมสร้างการจัดทำแผนลดความเสี่ยงจากภัยพิบัติให้ครอบคลุมถึงคนพิการ และเสริมสร้างการทำงานเพื่อจัดหาการสนับสนุนที่เหมาะสมแก่ผู้พิการและเพื่อตอบสนองเหตุการณ์ภัยพิบัติด้วย[๓๖]

 

แนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

 

          สำหรับแนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้นสามารถแบ่งได้เป็น ๓ ช่วงเวลา กล่าวคือ ก่อนเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม ในขณะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม และภายหลังเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมเนื่องจากการคุ้มครองสิทธิของคนพิการนั้นจะจำกัดขอบเขตอยู่แต่เฉพาะการคุ้มครองสิทธิคนพิการในขณะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินแต่เพียงอย่างเดียวไม่ได้ จำเป็นที่จะต้องขยายขอบเขตไปถึงการคุ้มครองการมีส่วนร่วมของคนพิการในการเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉิน และการฟื้นฟูภายหลังที่สถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้ผ่านไปแล้วด้วยดังจะได้พิจารณาต่อไปนี้

๑. แนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการก่อนเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

เพื่อให้การคุ้มครองสิทธิคนพิการในขณะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมมีประสิทธิภาพและสามารถเกิดผลเป็นรูปธรรมมากที่สุด จึงจำเป็นที่[NL6] ภาคส่วนต่าง ๆ ไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานภาครัฐ องค์กรพัฒนาเอกชน (NGO) ภาคประชาสังคม และองค์กรด้านคนพิการ ทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น จะต้องให้ความสำคัญกับการจัดทำนโยบาย ตลอดจนแผน (planning) ที่เกี่ยวข้อง เพื่อเตรียมรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉินที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งการปราศจากนโยบาย รวมทั้งแผนรับมือที่เหมาะสมและมีประสิทธิภาพย่อมเป็นเงื่อนไขสำคัญที่จะก่อให้เกิดการละเมิดสิทธิมนุษยชนอย่างร้ายแรงต่อกลุ่มประชากรที่อ่อนแอซึ่งรวมถึงคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้[๓๗]

            โดยในอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ ค.ศ. ๒๐๐๖ ข้อ ๑๑เองก็ได้กำหนดให้รัฐภาคีจะต้องดำเนินการที่จำเป็นทั้งปวง “take all necessary measures” เพื่อเป็นหลักประกันให้คนพิการสามารถเข้าถึงสิทธิต่าง ๆ ในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้อย่างทัดเทียมกับบุคคลทั่วไปบนพื้นฐานของการไม่เลือกปฏิบัติ[๓๘]ซึ่งรวมถึงการจัดทำนโยบายและแผนการดำเนินงานเพื่อเตรียมความพร้อมรองรับกับสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมด้วย ตามนัยนี้รัฐจึงจำเป็นที่จะต้องให้คนพิการเข้าไปมีส่วนร่วมในกระบวนการการจัดทำนโยบายและแผนงานต่าง ๆ ในทุกระดับ เพื่อเป็นหลักประกันในเบื้องต้นว่า ประเด็นในเรื่องการคุ้มครองคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมจะได้รับการบรรจุไว้ในนโยบายและแผนงานที่เกี่ยวข้อง

            อย่างไรก็ดีแม้จะเป็นที่ยอมรับว่า การจัดทำนโยบายและแผนเพื่อเตรียมความพร้อมสำหรับรองรับกับสถานการฉุกเฉินจะมีความสำคัญก็ตาม แต่บ่อยครั้งที่คนพิการมักจะถูกละเลย(หรือถึงขั้นถูกกีดกัน) จากการเข้าไปมีส่วนร่วมในการตัดสินใจสิ่งต่าง ๆ ที่มีผลกระทบต่อการดำเนินชีวิตของคนพิการ[๓๙]ซึ่งรวมถึงการมีส่วนร่วมในเชิงนโยบายและการจัดทำแผนที่เกี่ยวกับการเตรียมความพร้อมในสถานการณ์ฉุกเฉินด้วย ส่งผลให้ประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไม่ได้รับการบรรจุไว้ในนโยบายและแผนการดำเนินงานที่เกี่ยวข้อง ทำให้เกิดปัญหาการละเมิดสิทธิมนุษยชนคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม ดังที่ปรากฏในกรณีความล้มเหลวในการจัดการภัยพิบัติสึนามิในเอเชีย และเฮอริเคนริต้าและเฮอริเคนทรีน่าในอเมริกา ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นที่ทำให้เรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติได้รับความสนใจในกรอบของสิทธิมนุษยชน[๔๐]

๒. แนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการในขณะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

สำหรับแนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการในขณะเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้น โดยหลักแล้วย่อมจะต้องเป็นไปตามแผนรองรับสถานการณ์ฉุกเฉินที่ได้มีการจัดเตรียมไว้ โดยจะต้องคำนึงถึงความต้องการจำเป็นพิเศษ (special needs) ตลอดจนหลักการเข้าถึงของคนทุกกลุ่ม (access for all)[๔๑]ซึ่งควรจะต้องถูกนำมาใช้เพื่อลดความเสียหายที่เกิดขึ้นกับคนพิการ

            โดยเมื่อมีสถานการณ์ฉุกเฉินเกิดขึ้นความจำเป็นในเบื้องต้น   สำหรับผู้ประสบภัยได้แก่การเตือนภัยและการอพยพไปยังในที่ที่ปลอดภัยซึ่งหากมีระบบการเตือนภัยและระบบการอพยพที่ดีก็จะทำให้ความสูญเสียในชีวิตของผู้ประสบภัยลดน้อยลง อย่างไรก็ดีระบบการเตือนภัยโดยทั่วไปมักจะเป็นการเตือนภัยด้วยสื่อเสียงซึ่งทำให้คนพิการทางการได้ยินไม่สามารถเข้าถึงได้  ดังนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องมีระบบการเตือนภัยที่หลากหลายรูปแบบ เช่น การส่งข้อความทางโทรศัพท์มือถือซึ่งประเทศญี่ปุ่นได้ใช้จนประสบความสำเร็จมาแล้วในคราวเตือนภัยสึนามิในปี ๒๐๑๐ หรือพัฒนาการใช้สัญญาณเตือนภัยอื่น ๆ เช่น ธงสี ซึ่งวิธีนี้ประเทศบังกลาเทศได้นำมาใช้[๔๒] เป็นต้นทั้งนี้ระบบการเตือนภัยที่สามารถเข้าถึงคนพิการได้ย่อมจะทำให้คนพิการมีเวลาเตรียมตัวในการอพยพไปยังที่ที่ปลอดภัย

ซึ่งในการอพยพนั้นจำเป็นที่จะต้องมีการจัดลำดับความสำคัญของผู้อพยพโดยกลุ่มผู้อพยพที่จำเป็นต้องได้รับการดูแลเป็นพิเศษในระหว่างการอพยพ ไม่ว่าจะเป็น เด็ก สตรี คนพิการ ฯลฯ ควรได้รับการพิจารณาให้อพยพไปก่อน

            นอกจากระบบการเตือนภัยที่คนทุกกลุ่มต้องสามารถเข้าถึงได้และมีระบบการอพยพที่ดีแล้ว ศูนย์อพยพหรือที่พักพิงชั่วคราว(shelter) ก็เป็นอีกปัจจัยหนึ่งที่มีความจำเป็นต่อคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม อย่างไรก็ดีศูนย์อพยพโดยทั่วไปก็ไม่ได้ถูกออกแบบโดยคำนึงถึงความต้องการจำเป็นพิเศษและความปลอดภัยของคนพิการ ทำให้เกิดความเสี่ยงตลอดจนอุปสรรคในการใช้ชีวิตของคนพิการในศูนย์พักพิง ตัวอย่างเช่น ไม่มีทางลาด ไม่มีห้องน้ำที่เหมาะสมสำหรับคนพิการ ตลอดจนสิ่งอำนวยความสะดวกอื่น ๆ ที่จำเป็น หรือการให้คนพิการอาศัยปะปนกับบุคคลทั่วไปย่อมเป็นปัจจัยเสี่ยงที่ทำให้คนพิการอาจตกเป็นเหยื่อของการใช้ความรุนแรงโดยเฉพาะคนพิการที่เป็นผู้หญิงและเด็ก

            อนึ่ง ภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมที่ทรัพยากรมีอยู่อย่างจำกัด คนพิการมักจะถูกละเลย หรือถูกเลือกปฏิบัติบนพื้นฐานของความพิการในการแจกจ่ายปัจจัยพื้นฐานสำหรับการดำรงชีวิต ดังนั้นศูนย์อพยพหรือที่พักพิงชั่วคราวจึงต้องมีหลักประกันหรือกระบวนการจัดการที่ทำให้คนพิการสามารถเข้าถึงปัจจัยพื้นฐานต่าง ๆ ในการดำรงชีวิต ไม่ว่าจะเป็น อาหาร น้ำสะอาด เครื่องนุ่งห่ม ตลอดจนการดูแลสุขภาพอนามัยที่จำเป็นด้วย[๔๓]

๓. แนวทางในการให้ความคุ้มครองสิทธิคนพิการภายหลังสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

ภายหลังที่สถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้ผ่านพ้นไปแล้ว คนพิการย่อมตกอยู่ในสภาวะที่ยากลำบาก อันเป็นผลสืบเนื่องมาจากการที่ต้องพลัดหลงกับสมาชิกในครอบครัว การที่ต้องพักอาศัยอยู่ในสถานที่ซึ่งไม่เหมาะสมสำหรับคนพิการ การไม่ได้รับการบริการและ/หรือความช่วยเหลือและสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็น[๔๔]ปัจจัยต่าง ๆ เหล่านี้ได้ทำให้คุณภาพชีวิตของคนพิการแย่ลง ซึ่งภาคส่วนต่าง ๆ จำเป็นที่จะต้องเข้าไปมีส่วนช่วยในการฟื้นฟู ทั้งทางร่างกาย จิตใจ ตลอดจนโครงสร้างพื้นฐานและสิ่งอำนวยความสะดวกที่จำเป็นสำหรับคนพิการให้กลับคืนสู่สภาพเดิม

            โดยการจัดทำนโยบายหรือแผนในการฟื้นฟูภายหลังสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้นเพื่อเป็นหลักประกันให้ความจำเป็นพื้นฐานสำหรับกลุ่มคนทุกกลุ่มได้รับการตอบสนอง จึงจำเป็นต้องให้กลุ่มคนทุกกลุ่มเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายหรือแผนการฟื้นฟูภายหลังสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมในทุกระดับ ซึ่งรวมถึงคนพิการด้วย เนื่องจากคนพิการย่อมจะเข้าใจถึงความต้องการจำเป็นพิเศษของคนพิการด้วยกันเองการที่ให้คนพิการได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายและแผนในการฟื้นฟูในทุกระดับย่อมจะเป็นหลักประกันในเบื้องต้นที่ทำให้คนพิการได้รับการคุ้มครองสิทธิภายหลังสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

            จริงอยู่ในแง่หนึ่งแม้ว่าสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมจะก่อให้เกิดความเสียหายอย่างใหญ่หลวง ทั้งชีวิต ทรัพย์สิน ตลอดจนโครงสร้างพื้นฐานสาธารณะที่จำเป็น แต่ในอีกแง่หนึ่งเราอาจใช้โอกาสนี้ในการยกระดับการคุ้มครองสิทธิของคนพิการให้ดียิ่งขึ้นตัวอย่างเช่น การบูรณะอาคารสถานที่โดยคำนึงถึงคนพิการ การให้คนพิการเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายและแผนการจัดการสาธารณะภัย เป็นต้น

 

ประเทศไทยกับการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

 

แม้ว่าประเทศไทยจะได้เข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการตั้งแต่ปี พ.ศ.[NL7]  ๒๕๕๑ แล้วก็ตาม แต่ประเด็นเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมกลับไม่ได้รับการสนใจมากนัก โดยประเด็นดังกล่าวเพิ่งจะได้รับความสนใจจากสังคมไทย (รวมทั้งคนพิการไทย) เมื่อคราวมหาอุทกภัยในปี พ.ศ. ๒๕๕๔ ที่ผ่านมานี้เอง ดังที่จะเห็นได้จากได้มีการจัดเวทีจัดการความรู้และถอดบทเรียนการเผชิญมหาอุทกภัยหลายครั้งในปี พ.ศ. ๒๕๕๕ เช่น การประชุมถอดบทเรียนรับมือภัยพิบัติอย่างสมบูรณ์ “ต้องไม่ทอดทิ้งคนพิการ”ซึ่งจัดขึ้นในงานสมัชชาปฏิรูประดับชาติ ครั้งที่ ๒ณ ศูนย์นิทรรศการและการประชุมไบเทคบางนา เมื่อวันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๕๕๕โดยได้นำบทเรียนของการจัดการภัยพิบัติจากภาคีเครือข่ายที่ได้ร่วมกันสะท้อนมาถอดบทเรียนเพื่อเป็นข้อเสนอและแนวทางในการจัดการภัยพิบัติอาทิ รัฐและหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะต้องสร้างความเท่าเทียมในการดูแลโดยไม่เลือกปฏิบัติต่อคนพิการ  รวมถึงควรมีการกำหนดเรื่องการจัดการภัยพิบัติสำหรับคนพิการให้เป็นวาระแห่งชาติ  และควรมีการสนับสนุนให้ท้องถิ่นมีแผนในการจัดการภัยพิบัติโดยให้คนพิการเข้าไปมีส่วนร่วม และเสนอให้มีการบรรจุเรื่องการจัดการภัยพิบัติและการช่วยเหลือคนพิการในแผนพัฒนาท้องถิ่น[๔๕]

            สำหรับในส่วนของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้น โดยกฎหมายที่ถือเป็นกฎหมายแม่บทของไทยในเรื่องการจัดการสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้แก่ พระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งมีสาระสำคัญ คือ การกำหนดบทบาท หน้าที่ของภาครัฐในการปฏิบัติการเพื่อรับมือกับภัยพิบัติให้เป็นไปตามกฎหมายและมีหลักปฏิบัติตามกฎหมายที่ชัดเจน

พระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดให้มีการจัดทำแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติขึ้น[๔๖] โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อใช้เป็นกรอบและทิศทางให้หน่วยงานทุกภาคส่วนปฏิบัติการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยตั้งแต่ระยะก่อนเกิดภัย ในขณะเกิดภัย และภายหลังเกิดภัยให้เป็นไปในทิศทางเดียวกัน ตลอดจนเพื่อจัดระบบการดำเนินงานและการเตรียมความพร้อมในด้านต่าง ๆ ไว้รองรับสถานการณ์และเพื่อเป็นการพัฒนาขีดความสามารถในการป้องกัน การเตรียมความพร้อม การระงับและบรรเทา ตลอดจนการฟื้นฟูบูรณะภายหลังภัยพิบัติให้กับหน่วยงานตั้งแต่ในระดับท้องถิ่นจนถึงระดับประเทศ

            อย่างไรก็ดี แม้ว่าในแผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๓-๒๕๕๗ ซึ่งเป็นแผนแม่บทในเรื่องการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยของไทยที่มีผลใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันจะมียุทธศาสตร์ที่สำคัญเพื่อป้องกันและลดความเสียหายอันเกิดจากสาธารณภัยอยู่หลายประการก็ตาม แต่สิ่งที่ขาดไปก็คือ ตัวแผนเองไม่ได้คลอบคลุมถึงคนพิการเป็นการเฉพาะมากนักแม้แต่ในขั้นตอนและการปฏิบัติ จะมีก็แต่เพียงในเรื่องของการอพยพ ที่ได้กำหนดให้มีการจัดลำดับความสำคัญของผู้อพยพ โดยแบ่งกลุ่มผู้อพยพที่ต้องมีการดูแลเป็นพิเศษในช่วงระหว่างการอพยพ เช่น กลุ่มผู้ป่วยทุพพลภาพ คนพิการ คนชรา เด็กสตรี ควรได้รับการพิจารณาให้ได้รับการอพยพไปก่อน[๔๗]

            นอกจากนี้เมื่อพิจารณาพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ศ. ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นกฎหมายที่ตราขึ้นเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามพันธกรณีแห่งอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการของประเทศไทย อันเป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับคนพิการโดยตรง ก็จะพบว่า พระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวแม้จะได้ให้การรับรองสิทธิของคนพิการไว้หลายประการก็ตาม แต่ก็ไม่ปรากฏว่าได้มีการรับรองเกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไว้แต่อย่างใด ทั้งนี้อาจเป็นเพราะในขณะร่างพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าว คนพิการไทยยังไม่ตระหนักถึงความสำคัญของประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมก็เป็นได้

 

บทสรุป

 

            เมื่อเกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมคนพิการนับเป็นกลุ่มคนที่มีความอ่อนแอและเปราะบางต่อการถูกละเมิดสิทธิมนุษยชน โดยเฉพาะคนพิการที่เป็นผู้หญิงและเด็กมีความเสี่ยงสูงที่จะตกเป็นเหยื่อของการใช้ความรุนแรง ซึ่งการขาดองค์ความรู้เกี่ยวกับคนพิการทั้งจากหน่วยงานภาครัฐและภาคเอกชนที่เข้ามาให้ความช่วยเหลือทางมนุษยธรรมในสถานการณ์ฉุกเฉิน รวมทั้งการปราศจากการเตรียมความพร้อมเพื่อรับมือกับสถานการดังกล่าวโดยคำนึงถึงคนพิการย่อมเป็นเงื่อนไขประการสำคัญที่ทำให้สิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไม่ได้รับการคุ้มครอง

            แม้แต่ในบริบทของกฎหมายโดยเฉพาะกฎหมายระหว่างประเทศ ประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมในอดีตที่ผ่านมาก็ไม่ได้รับความสนใจมากนัก โดยไม่ปรากฏว่าพันธกรณีในทางระหว่างประเทศได้มีการให้ความคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไว้โดยเฉพาะเลยไม่ว่าจะเป็นในภาวะสงคราม หรือในสถานการณ์ภัยพิบัติทางธรรมชาติ จนกระทั่งได้มีการประกาศใช้อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการในปี ค.ศ. ๒๐๐๖ ประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมจึงเริ่มมีความชัดเจนมากขึ้น โดยภายใต้อนุสัญญาฉบับดังกล่าวได้กำหนดพันธกรณีให้รัฐภาคีต้องดำเนินมาตรการเท่าที่จำเป็นเพื่อให้การคุ้มครองคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรม

            อนึ่ง เป็นที่น่าสังเกตว่า  แม้อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการจะได้กำหนดพันธกรณีให้รัฐภาคีจะต้องดำเนินมาตรการทั้งปวงที่จำเป็นเพื่อคุ้มครองคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไว้แล้วก็ตาม แต่อนุสัญญาเองก็ได้กำหนดต่อไปว่า “ทั้งนี้ตามพันธกรณีของรัฐภาคีภายใต้กฎหมายระหว่างประเทศซึ่งรวมทั้งกฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศและกฎหมายสิทธิมนุษยชนระหว่างประเทศ” ซึ่งการที่อนุสัญญากำหนดเช่นนี้อาจทำให้การคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมไม่สามารถทำได้จริงในทางปฏิบัติ เนื่องจากในปัจจุบันไม่ปรากฏว่ามีพันธกรณีในทางระหว่างประเทศที่เกี่ยวกับการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมโดยเฉพาะ คงมีแต่เพียงการกำหนดพันธกรณีในลักษณะกว้าง ๆ เป็นการทั่วไป ซึ่งไม่ได้ตอบสนองกับความต้องการจำเป็นพิเศษของคนพิการ

            อย่างไรก็ตามก็ไม่ได้หมายความว่าประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมจะไม่ได้รับความสนใจจากประชาคมระหว่างประเทศเสียทีเดียวดังที่ปรากฏว่าประเด็นดังกล่าวได้รับการบรรจุไว้ในกรอบการดำเนินงานและยุทธศาสตร์ในระดับนานาชาติหลายฉบับ ตัวอย่างเช่น กรอบดำเนินงานเฮียวโกะสำหรับปฏิบัติการระหว่างปี ๒๐๐๕-๒๐๑๕: การสร้างความพร้อมรับมือของชาติและชุมชนต่อภัยพิบัติ และแผนยุทธศาสตร์อินชอนในการสร้างสิทธิให้เกิดขึ้นจริงสำหรับคนพิการในเอเชียและแปซิฟิค ค.ศ. ๒๐๑๒ โดยกรอบการดำเนินงานและยุทธศาสตร์ต่าง ๆ เหล่านี้ได้พยายามกำหนดมาตรการและแนวปฏิบัติเพื่อลดความเสี่ยงให้แก่คนพิการ และผลักดันให้การคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมสามารถเกิดผลได้จริงในทางปฏิบัติ

            ในขณะที่แนวทางในการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมนั้น ในเบื้องต้นจำเป็นที่จะต้องให้คนพิการเข้ามามีส่วนร่วมในทุกกระบวนการ ตั้งแต่การจัดทำนโยบายและแผนเพื่อรองรับกับสถานการณ์ฉุกเฉินจนถึงแผนการฟื้นฟูบูรณะภายหลังที่สถานการณ์ฉุกเฉินได้ผ่านพ้นไปแล้ว โดยไม่ควรจำกัดกรอบการคุ้มครองคนพิการแต่เฉพาะในขณะที่เกิดสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมเท่านั้นซึ่งจะต้องให้ความสำคัญควบคู่กับหลักการเข้าถึงของคนทุกกลุ่ม (access for all)เพื่อให้คนพิการสามารถเข้าถึงและใช้ประโยชน์ได้จากทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัดภายใต้สถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมโดยไม่ถูกเลือกปฏิบัติบนพื้นฐานของความพิการ

            สำหรับประเทศไทย แม้ว่าในปัจจุบันประเทศไทยจะมีกฎหมายและแผนแม่บทในเรื่องการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแล้วก็ตาม แต่กฎหมายและแผนแม่บทดังกล่าวก็ไม่ได้ให้ความสำคัญกับการคุ้มครองสิทธิของคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมมากนักแม้แต่กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตของคนพิการโดยตรงเองก็ไม่ได้มีการรับรองเรื่องดังกล่าวไว้

            อย่างไรก็ดีจากบทเรียนเมื่อคราวมหาอุทกภัยที่ผ่านมาได้ทำให้ประเด็นในเรื่องการคุ้มครองสิทธิคนพิการในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมได้รับความสนใจจากสังคมและคนพิการมากขึ้น โดยได้มีความพยายามที่จะผลักดันให้คนพิการได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดทำนโยบายและแผนรับมือกับสถานการณ์ฉุกเฉินในทุกระดับ ตั้งแต่ในระดับชุมชนจนถึงระดับประเทศ ทั้งนี้กฎหมายจะต้องเป็นกลไกที่สนับสนุนกระบวนการการมีส่วนร่วมของคนพิการด้วย ดังนั้นจึงจำเป็นที่จะต้องปรับปรุงกฎหมายโดยเฉพาะพระราชบัญญัติส่งเสริมและพัฒนาคุณภาพชีวิตคนพิการ พ.ศ. ๒๕๕๐ ให้คลอบคลุมถึงประเด็นดังกล่าว อันเป็นหลักประกันเบื้องต้นที่ทำให้สิทธิของคนพิการได้รับการคุ้มครองในสถานการณ์ฉุกเฉินทางมนุษยธรรมอย่างแท้จริง



*นิติศาสตร์บัณฑิต (เกียรตินิยมอันดับ ๒) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, นิติศาสตรมหาบัณฑิต (สาขากฎหมายระหว่างประเทศ) (วิทยานิพนธ์ดีเด่น พ.ศ. ๒๕๕๓) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยทักษิณ

[๑]Convention on the Rights of Persons with Disabilities Article ๑๑, states that : States Parties shall take, in accordance with their obligations under international law, including international humanitarian law and international human rights law, all necessary measures to ensure the protection and safety of persons with disabilities in situations of risk, including situations of armed conflict, humanitarian emergencies and the occurrence of natural disasters.

[๒]Maria Kett, “Emergency and Humanitarian Assistance and the UN Convention the Protection and Promotion of the Rights and Dignity of Persons with Disabilities”, p. . available at http://www.ucl.ac.uk/lc-ccr/lccstaff/maria-kett/iddc_conflict_and_emergencies_taskgroup(last visited ๒๓ Dec. ๒๐๑๓).

[๓]Ibid, p. ๕.

[๔]Janet E Lord et al, Human Rights. YES! Action and Advocacy on the Rights of Persons with Disabilities, nd ed. (Minnesota : University of Minnesota Human Rights Center, ๒๐๑๒), p. ๕๓

[๕]Fact Sheet Disability in Conflict and Emergencies, p. ๑. available at http://www.atlas-alliansen.no/novus/upload/PDF/Fact%20sheet%20Disability%20in%20Conflict%20and%20Emergencies%20FINAL%20160311.pdf(last visited Jan. ๒๐๑๓).

[๖]Ibid, p. ๑.

[๗]Ibid, p. ๑.

[๘]Ibid, p. ๑.

[๙]Janet E. Lord, “Disability-Inclusive Disaster Preparedness and Response: Challenges and Opportunities for Reconstruction in Haiti”, Am. Soc'y Int'l L. Proc.,๑๑๘ (๒๐๑๐), p. ๑๑๙.

[๑๐]ภัทระ ลิมป์ศิระ, “พัฒนาการของบ่อเกิดกฎหมายระหว่างประเทศ : การให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรมในสถานการณ์ภัยพิบัติธรรมชาติ”, ดุลพาห, เล่มที่ ๓ปีที่ ๕๘, (กันยายน-ธันวาคม ๒๕๕๔), น. ๒๒.

[๑๑]ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช, คำอธิบายกฎหมายระหว่างประเทศ, (กรุงเทพฯ : โครงการตำราและเอกสารประกอบการสอน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๕), น. ๓๑๕.

[๑๒]จตุรนต์ ถิระวัฒน์, กฎหมายมนุษยธรรมระหว่างประเทศ, (กรุงเทพฯ : คณะกรรมการกาชาดระหว่างประเทศ (ICRC), ๒๕๕๐), น. ๑๙.

[๑๓]เพิ่งอ้าง, น. ๒๐.

[๑๔]จตุรนต์ ถิระวัฒน์, กฎหมายระหว่างประเทศ, พิมพ์ครั้งที่ ๒, (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, ๒๕๕๐), น. ๖๐๔.

[๑๕]Dissenting opinion of Judge Weeramantry, Legality of the Threat or Use of Nuclear Weapons full text available at http://www.icj-cij.org/docket/files/95/7521.pdf (last visited ๑๖ Jan. ๒๐๑๓)

[๑๖]อ้างใน, ประสิทธิ์ ปิวาวัฒนพานิช,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑๑, น. ๓๑๙.

[๑๗]Malcolm N. Shaw, International Law, th ed. (New York : Cambridge University Press), p. ๑๑๖๘.

[๑๘] Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of the Wounded and Sick in Armed Forces in the Field, ๑๒ August ๑๙๔๙, Geneva Convention for the Amelioration of the Condition of Wounded, Sick and Shipwrecked Members of Armed Forces at Sea, ๑๒ August ๑๙๔๙, Geneva Convention Relative to the Treatment of Prisoners of War, ๑๒ August ๑๙๔๙, Geneva Convention Relative to the Protection of Civilian Persons in Time of War, ๑๒ August ๑๙๔๙.

[๑๙]Protocol Additional to the Geneva Conventions of ๑๒ August ๑๙๔๙, and Relating to the Protection of Victims of International Armed Conflicts, June ๑๙๗๗, Protocol Additional to the Geneva Conventions of ๑๒ August ๑๙๔๙, and Relating to the Protection of Victims of Non-International Armed Conflicts, June ๑๙๗๗, Protocol Additional to the Geneva Conventions of ๑๒ August ๑๙๔๙, and Relating to the Adoption of an Additional Distinctive Emblem, December ๒๐๐๕.

[๒๐]Common Article of Geneva Convention ๑๙๔๙, states that : The High Contracting Parties undertake to respect and to ensure respect for present Convention in all circumstances.

[๒๑]ภัทระ ลิมป์ศิระ,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑๐, น. ๒๔-๒๕.

[๒๒]Janet E. Lord et al,  supra note , p. ๖๒.

[๒๓]โปรดดู อนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ ข้อ ๑๑, อ้างแล้วเชิงอรรถที่

[๒๔]Convention on the Rights of Persons with Disabilities Article par. , states that : States Parties undertake to ensure and promote the full realization of all human rights and fundamental freedoms for all persons with disabilities without discrimination of any kind on the basis of disability.

[๒๕]Convention for Protection and Assistance of Internally Displaced Persons in Africa ๒๐๐๙, Article par. C. states that : States parties shall... C. Provide special protection for and assistance to internally displaced persons with special needs, including separated and unaccompanied children, female heads of households, expectant mothers, motherswith young children, the elderly, and persons with disabilities or with communicable diseases.

[๒๖]ผู้สนใจเรื่องการคุ้มครองสตรี เด็ก และบุคลากรทางการแพทย์ในสถานการณ์การขัดกันทางอาวุธ โปรดดูรายละเอียดในจตุรนต์ ถิระวัฒน์,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑๒, น. ๑๓๖-๑๔๖.

[๒๗]พชร สุขสุเมฆ, “การอนุวัติการของประเทศไทยจากการเข้าเป็นภาคีแห่งอนุสัญญาว่าด้วยสิทธิคนพิการ ค.ศ. ๒๐๐๖”, (วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๒), น. ๑๕.

[๒๘] Janet E. Lord et al, supra note๔, น. ๖๑-๖๒.

[๒๙]ภัทระ ลิมป์ศิระ,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑๐, น.๒๗.

[๓๐] Full text available at http://www.ifrc.org/docs/idrl/I358EN.pdf  (last visited ๑๔ Jan. ๒๐๑๓).

[๓๑]ภัทระ ลิมป์ศิระ,อ้างแล้วเชิงอรรถที่ ๑๐, น.๒๗-๒๘.

[๓๒]Hyoko Framework for Action ๒๐๐๕-๒๐๑๕: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters, full text available at http://www.unisdr.org/files/1037_hyogoframeworkforactionenglish.pdf (last visited Feb. ๒๐๑๓).

[๓๓]Incheon Strategy to “Make the Right Real” for Persons with Disabilities in Asia and the Pacific๒๐๑๒, full text available at http://www.unescap.org/sdd/publications/IncheonStrategy/Incheon-Strategy.pdf (last visited ๒๐ Dec. ๒๐๑๒).

[๓๔]Hyoko Framework for Action ๒๐๐๕-๒๐๑๕: Building the Resilience of Nations and Communities to Disasters, (ii)(g) states  that :  Strengthen the implementation of social safety-net mechanisms to assist the poor, the elderly and the disabled, and other populations affected by disasters. Enhance recovery schemes including psycho-social trainingprogrammes  in order to mitigate the psychological damage of vulnerable populations, particularly children, in the aftermath of disasters.

[๓๕]Incheon Strategy to “Make the Right Real” for Persons with Disabilities in Asia and the Pacific  ๒๐๑๒, Goal ๗.

[๓๖]Ibid,

[๓๗]Janet E. Lord, supra note, p. ๑๑๙.

[๓๘]Ibid, p. ๑๒๐.

[๓๙]Janet E. Lord et al, supra note๔, p. ๓๒.

[๔๐]Janet E. Lord, supra note, p. ๑๒๐.

[๔๑]ผู้สนใจหลักการเข้าถึงของคนทุกกลุ่มในสถานการณ์ฉุกเฉิน โปรดดู Accessibility for All in Emergency Context, available at http://asksource.ids.ac.uk/cf/keylists/keylist2.cfm?topic=hum&search=QL_DISEM05(last visited Jan. ๒๐๑๓).

[๔๒]บันทึกการประชุมโต๊ะกลมเรื่อง “การลดความเสี่ยงของผู้พิการในยามเกิดภัยพิบัติการทบทวนกรอบดำเนินงานสำหรับปฏิบัติการเฮียวโกะ” ณ ศูนย์พัฒนาคนพิการเอเชียแปซิฟิค กรุงเทพมหานคร วันที่ ๒๐พฤศจิกายน ๒๕๕๕.

[๔๓]ผู้สนใจประเด็นในเรื่องมาตรฐานขั้นต่ำสำหรับการจัดศูนย์ผู้อพยพ โปรดดู Minimum Standards in Shelter, Settlement and Non-Food Items, available athttp://www.ifrc.org/PageFiles/95884/D.01.02.a.%20SPHERE%20Chap.%204-%20shelter%20and%20NFIs_%20English.pdf(last visited Feb. ๒๐๑๓).

[๔๔] Maria Kett, Sue Stubbs, Rebecca Yeo, Disability in Conflict and Emergency Situations : Focus on Tsunami-effected Areas, p. ๑๔. available at http://www.pacificdisaster.net/pdnadmin/data/original/IDCC_2005_Disability_conflict.pdf (last visited ๒๐ Dec. ๒๐๑๒).

[๔๕]การประชุมถอดบทเรียนรับมือภัยพิบัติอย่างสมบูรณ์ “ต้องไม่ทอดทิ้งคนพิการ”วันที่ ๓๐ มีนาคม ๒๐๑๒, available atwww.prd.go.th/ewt_dl_link.php?nid=23103(last visited Feb. ๒๐๑๓).

[๔๖]ปัจจุบันประเทศไทยใช้แผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๓-๒๕๕๗, full text available at http://www.disaster.go.th/dpm/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=203&limit=10&limitstart=10&order=name&dir=DESC&Itemid=221(last visited Feb, ๒๐๑๓).

[๔๗]แผนป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ พ.ศ. ๒๕๕๓-๒๕๕๗, น. ๗๖.

 


 [U1]“ถูกละเลยไม่ได้รับความสนใจ” ถือว่าเป็นการใช้คำปฏิเสธซ้ำซ้อน เห็นว่า ควรใช้ว่า “ถูกละเลย” หรือ “ไม่ได้รับความสนใจ” อย่างใดอย่างหนึ่ง

 [NL2]Typo

 [NL3]Typo

 [NL4]Typo

 [NL5]Typo

 [NL6]Unclear meaning